ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O PRINCÍPIO DA BOA-FÉ

ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE O PRINCÍPIO DA BOA-FÉ

1-        A BOA-FÉ ADMINISTRATIVA

A boa-fé é o único de entre todos os princípios da atividade administrativa cuja teorização pode afirmar-se ter sido importada do direito privado[1]. Presente no artigo 266º, nº 2 da CRP, e no atual artigo 10º do CPA, o seu âmbito de aplicação vincula não apenas a administração pública mas também os particulares que com ela se relacionam. Quer isto dizer que as consequências de um comportamento conforme com a boa-fé podem favorecer qualquer uma das partes da relação. Apresentada pela doutrina[2] como um critério axiológico objetivo de avaliação da conduta, é um princípio essencial para a valorização dos comportamentos leais, corretos e sem reservas na relação com outrem. Assim sendo, deve o Direito dar-lhe a devida importância, atribuindo consequências jurídicas favoráveis a quem proceder de acordo com ela.

Pelo exposto, fica claro que a boa-fé deve nortear toda a atividade da administração pública, sendo que a sua relevância é significativamente superior em relação à atividade contratual da administração, especialmente tratando-se de contratos de direito privado[3]. Sendo certo que assim é, não deixa de ser verdade que também exerce a sua importância no domínio do direito público, muito embora o alcance do princípio seja aqui parcialmente consumido pela relevância de outros princípios gerais de direito administrativo, que não cabe agora tratar, como os da imparcialidade e da proporcionalidade. 

A dupla natureza da boa-fé[4] (objetiva e subjetiva) manifesta-se no direito administrativo na execução dos poderes discricionários atribuídos por lei. Mas, excluindo-se esse aspeto, a boa-fé é um dever maioritariamente objetivo de conduta acertada de acordo com critérios jurídicos. Por outras palavras, se a administração pública atuar de acordo com a ordem jurídica (Bloco de Juridicidade), como se espera que faça, a boa-fé subjetiva esvai-se porque coincide com a objetiva. A discricionariedade, como estudado, não é apresentada pela maioria da doutrina como uma exceção ao princípio da legalidade, podendo-se com isso concluir que até ela se encontra maioritariamente sujeita aos critérios objetivos e não aos subjetivos da boa-fé.   

Sintetizando este ponto, a boa-fé, princípio importado do direito privado, exerce a sua importância essencialmente na relação que ocorre entre os privados e a administração pública e, simultaneamente, entre a administração pública e os privados. A sua atuação não é de sentido único, mas recíproco. De entre a sua dupla natureza (objetiva e subjetiva), a boa-fé objetiva é a que revela maior importância: resultado de todo o Bloco de Juridicidade a que a administração pública está sujeita, mesmo se se tiver em conta a margem de discricionariedade que lhe assiste.

2-        O SENTIDO DA BOA-FÉ

Importa referir que o alcance da boa-fé não justifica apenas consequências favoráveis para a posição jurídica de quem se comporta de modo leal. Quer com isto dizer-se: a boa-fé também implica obrigações! Note-se que, «procedendo de acordo com a boa-fé, a administração pública deve obediência a um vasto conjunto de deveres procedimentais de colaboração com os particulares, de transparência, de celeridade, de informação, entre outros»[5]. Repare-se na dualidade da boa-fé: a boa-fé que habilita a administração pública a tomar decisões, em nome do bem comum, manifestamente incompreensíveis e inesperadas para os particulares, como é o caso da expropriação e das sanções, é a mesma que vincula a administração pública nos vários deveres de prestação. Se esta dualidade ocorre em relação à atuação da administração pública para com os particulares, o mesmo se pode dizer em relação à atuação dos particulares para com a administração pública. Esta perspetiva parece confirmar a importância que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva atribui à relação jurídica, em prejuízo do ato administrativo, matéria que não nos cabe aqui tratar, mas para a qual remetemos[6].

3-            A BOA-FÉ E OS SEUS EFEITOS

Se é verdade que a boa-fé não se pode sobrepor à legalidade, importa também não esquecer que a ela tem consequências positivas, por exemplo, na manutenção dos efeitos favoráveis ao particular de boa-fé, através da erradicação da retroatividade do ato administrativo. Dito de outro modo, um comportamento leal e correto do particular pode levar a administração pública a modelar a favor daquele os efeitos do ato, mantendo-os, se favoráveis, apesar da nulidade de que padece o ato administrativo. Com isto se quer chamar a atenção que a boa-fé pode justificar uma exceção ao regime dos efeitos retroativos da anulabilidade do ato administrativo, tal como pode conservar os efeitos favoráveis dos atos nulos. Mais a mais, a prova de um comportamento desleal ou incorreto da parte da administração pública, analisando-se os critérios objetivos da boa-fé, pode ter consequências ao nível da ilicitude, gerando-se uma obrigação de indemnizar o lesado por facto ilícito de conduta desleal e incorreta. E se isso pode acontecer em nome da boa-fé, também o particular pode ser sancionado pela administração caso não tenha uma conduta de cooperação e de lealdade, conforme nos indica o artigo 60º do CPA.

Por fim, importa não esquecer, como se pode verificar no nº 2 do artigo 10º do CPA, que para se obterem os efeitos da boa-fé é necessário:

i)          ponderar os valores fundamentais do Direito para o tratamento da relação jurídica;

ii)        que pelo menos um dos intervenientes se encontre 

        de boa-fé;

iii)      avaliar a confiança suscitada na contraparte e o objetivo a alcançar com a relação jurídica que se efetuou.

Assim, se se verificarem cumulativamente estes três requisitos, a boa-fé está em condições de exercer os seus efeitos.

Diogo Vasconcelos Cipriano;

 Nº 25772;

Turma da Noite;

Sub-turma 3.

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[1]  Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, Alfragide,2008, pp 220 a 224.

[2]  A densificação do Princípio da Boa-Fé no CPA foi muito influenciada pela construção dogmática apreendida no direito civil pelo Professor Doutor António Menezes Cordeiro (Da Boa Fé no Direito Civil, Coimbra, 1984).

[3]  Cfr. Luís S. Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo: Anotado, 1º edição, Coimbra, 2015, p. 102.

[4]  Para o Professor Doutor António Menezes Cordeiro, a boa-fé concretiza-se num instituto objetivo e num instituto subjetivo. Aquela manifesta-se pelos princípios, regras, limites, ditames ou, simplesmente, por um modo de atuação dito de “boa-fé”. Por outras palavras, a boa-fé objetiva atua como uma regra imposta do exterior (Bloco de Juridicidade). Por outro lado, na boa-fé subjetiva está em causa um estado do sujeito. Esse estado é caracterizado por um mero desconhecimento de certos factos (boa fé no sentido puramente psicológico), ou como um desconhecimento sem culpa ou uma ignorância desculpável (boa-fé no sentido ético). Ora, a posição do Professor é clara quanto a este assunto: a boa-fé subjetiva é sempre ética, só pode invocar a boa-fé quem, sem culpa, desconheça certa ocorrência.

Para mais desenvolvimentos, Cfr. António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil: Introdução, Fontes do Direito, Interpretação da Lei, Aplicação das Leis no Tempo, Doutrina Geral, 1º Volume, Coimbra, 2012, pp. 958 a 977.   

[5] Cfr. Luís S. Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo: Anotado, 1º edição, Coimbra, 2015, p. 103.

[6] Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Coimbra, 1996.